Comment la sécurité routière est redevenue une affaire d’État

Fabrice Hamelin,
maître de conférences en science politique, LIPHA Paris-Est, université Paris-Est-Créteil.

La dynamique de réussite de la politique de sécurité routière dans laquelle est engagée la France depuis dix ans est communément attribuée à la politique de déploiement des radars automatiques. Si l’introduction du contrôle-sanction automatisé (CSA) traduit un choix technologique gagnant, il témoigne aussi du retour de l’État central comme acteur majeur dans l’action publique de sécurité routière 1. Pour bien comprendre la portée du changement opéré à cette occasion dans l’action publique, il faut en effet concevoir le CSA comme un outil capable de produire de la cohérence nationale en matière de sécurité routière et de mettre du moyen, voire du long terme, dans cette action publique dédiée. Au tournant des années 2000, l’introduction du CSA marque ainsi une reprise en main par le gouvernement central d’une action publique progressivement devenue peu gouvernable au niveau territorial. Cette politique publique, souvent envisagée comme
étant « l’affaire de tous », est légitimement redevenue « l’affaire de l’État ».

Le CSA, un outil technocratique
À ne considérer le CSA que comme un outil technologique au service de l’action publique, on manque ainsi l’essentiel. Le CSA fait aussi fgure d’outil technocratique. La notion est utilisée ici pour caractériser un mode de gouvernance et de légitimation d’une politique publique, dans laquelle les agents de l’État central jouent un rôle majeur parmi tous les acteurs mobilisés pour mener à bien l’action publique. Le déploiement du CSA fait fgure de réaction aux réformes de dé­centralisation qui caractérisent les années 1980­-1990, dans ce domaine comme dans d’autres, ainsi qu’aux difficultés de coordination que cette dynamique a progressivement induites au niveau territorial. Pour bien comprendre l’originalité de cette nouvelle phase de l’action publique de sécurité routière, il convient de rappeler que la mobilisation des échelons local et départemental est la grande affaire des années 1980­19902. La construction de politiques territoriales de sé­curité routière s’opère à partir d’un double mouvement de décentralisation et de déconcentration, même si celui­ci ne suit pas un mouvement linéaire et irrépressible. Encouragés par les gouvernements successifs, des programmes se développent, qui reposent sur le partenariat et la coopération au niveau départemental et amendent les politiques des années 1970 appuyées sur une extension des règles de conduite et du contrôle de leur respect par les forces de l’ordre.
Ce mouvement de décentralisation intervient en réaction, au début des années 1980, au caractère infranchissable du palier des 12000 morts par an. Face aux limites alors atteintes par la politique réglementaire adoptée au cours de la décennie précédente, les représentants de l’État en charge de la formulation de cette politique cherchent à associer les acteurs locaux à l’action interministérielle. La solution prônée réside dans la mobilisation de la société. À l’époque, il s’agit d’une politique originale en France, puisqu’elle est appuyée sur la rédaction de contrats
d’objectifs et la formulation d’incitations financières. Les programmes «REAGIR» «Objectifs ­10%» et «Ville plus sûre, quartiers sans accident» sont caractéristiques de la période. L’État local, incarné par le préfet, est incité à jouer un rôle d’«intégrateur inter-­organisationnel» dans le cadre de plans départementaux d’action de sécurité routière (PDASR). La formalisation croissante des dispositifs de pilotage et d’animation le dote d’outils adaptés et des pouvoirs nécessaires. 
Fondée sur le développement de projets territoriaux et une démarche de contractualisation entre l’État et les collectivités, cette modernisation généreuse et un peu naïve de l’action publique de sécurité routière se heurte à un nouveau palier, celui des 8000 tués, chaque année, sur les routes de France. La complexité du dispositif institutionnel et les diffcultés de coordination qu’il impose au niveau local entre les partenaires de la sécurité routière peuvent offrir une première explication à cet échec. D’autres difficultés proviennent de l’autonomie des agents sur le terrain, qui est particulièrement marquée dans le domaine de la sécurité publique, et de l’entretien de la pratique des indulgences.

Le retour d’un système centralisé
Bien entendu, les limites de la politique formulée dans les années 1980 n’expliquent pas seules la reprise en main par l’État central au lendemain de l’élection présidentielle de 2002. L’engagement en faveur de la sécurité routière pris au sommet de l’État le 14 juillet 2002 favorise la mobilisation de l’appareil d’État, ou du moins interdit toute manifestation de résistance de la part des services
concernés. Une contrainte de temps conforte également la dynamique de recentralisation. La Mission interministérielle du contrôle­-sanction automatisé (MICSA), créée le 12 février 2003, dispose d’un délai de trois mois pour définir le cahier des charges, ce qui explique dans une large mesure le peu de place laissé à la concertation, à une période où la légitimité de l’action publique semble au contraire – et de plus en plus – reposer sur « l’impératif délibératif». Ce délai contribue au choix d’un système centralisé et amène au rejet de l’hypothèse initiale d’un système décentralisé inspiré du modèle britannique. Le choix d’un dé­ploiement des cent premiers radars avant la fn de l’année 2003 conforte encore une déconcentration sous contrainte de temps.
La centralisation est enfin renforcée par un évitement des autres niveaux de gouvernement et notamment de l’échelon local. Il n’y a pas ou peu de radars implantés en zone urbaine, là où les sondages et les retours d’expérience internationaux y voient pourtant l’implantation la plus légitime. Dans un premier temps au moins, il y a également peu ou pas de radars implantés sur des routes départementales. Pourtant et de fait, les autorités locales sont intéressées par le contrôle des vitesses sur les routes et, dans les textes offciels français, le déploiement du CSA est censé mobiliser sur le terrain une grande variété d’acteurs : les élus locaux au côté des fonctionnaires des grands services déconcentrés de l’État, sans compter des partenaires privés tels que les concessionnaires automobiles et des associations. De plus, la consultation et la délibération sont, dans les documents préparatoires au déploiement du CSA en France, des données jugées
déterminantes pour accroître l’acceptabilité du système. Or, la MICSA comme les services déconcentrés ont peu ou pas cherché l’appui des multiples intérêts présents sur le territoire politique local. Souvent même, les élus locaux ont été trop heureux de laisser à l’État la responsabilité de ce volet de la politique de sé­curité publique. Certains ont même cherché à se distinguer de la politique nationale. Laissant le volet répressif à la police et à la gendarmerie, ils se sont ainsi dotés de radars pédagogiques.
Un tournant répressif de la politique de sécurité?
Pour autant, doit-­on regarder ce changement dans la politique de sécurité routière comme un retour en arrière ou au moins comme une exception dans le mouvement de transformation des modalités contemporaines de fabrication des politiques publiques ? Il est en effet possible de lire cette réforme comme la manifestation d’une politique « hors sol » portée par les expertises techniques mobilisées par les pouvoirs publics et aussi par les associations nationales de lutte contre l’insécurité routière. Ces acteurs clés interviennent au plus haut niveau de l’État et les acteurs locaux ne sont guère associés à cette réorientation majeure de la sécurité routière. Pour autant, la mise en œuvre permet de reterritorialiser cette politique en permettant le développement de quasi-politiques locales, où la négociation, la stratégie et l’association des ressortissants directs retrouvent droit de cité. D’autres analystes, plus focalisés sur la conjoncture politique immédiate, ont vu dans l’adoption du dispositif l’expression d’un « tournant répressif » de la politique de sécurité 3, validé a posteriori par l’analyse de la victoire de Jacques Chirac au printemps 2002, qui a fait de la sécurité publique un des principaux enjeux du vote à l’élection présidentielle 4. L’association du numérique et de l’automatisation approfondit les logiques historiques de technicisation de la surveillance.
Ces grilles de lecture semblent aujourd’hui trop grossières. Il convient mieux de réintégrer cette politique dans un modèle renouvelé de gouvernement de la sécurité routière où l’État central, pleinement acteur, ne se contente pas d’être « animateur » ou « régulateur » d’une action publique, sur laquelle il est jugé, et dont il accepterait qu’elle lui échappe en partie. La compréhension de cette réforme passe par son inscription dans le développement du « gouvernement à distance 5». Avec l’automatisation du contrôle et de la sanction, les choses se passent comme si l’État n’avait plus besoin d’être présent au bord des routes pour en réguler les usages. Il s’extrait des territoires pour mieux les gouverner, en s’appuyant sur les nouveaux outils que lui offre l’innovation technologique.
Bref, il organise son retrait des territoires pour les gouverner à distance et cela constitue bien une autre modalité de réaffirmation de l’État face aux acteurs locaux (collectivités, élus et usagers). On reconstruit, de manière innovante, une politique centralisée et uniforme. L’emprise des acteurs locaux (y compris au sein de l’appareil d’État) sur les choix nationaux de politiques publiques est
ainsi réduite.
Une pédagogie de la dynamique engagée Cette logique de restauration de l’autorité politique centrale face aux administrations déconcentrées et aux autres acteurs locaux ne doit cependant pas
conduire les acteurs centraux (administrations et associations) à ignorer que l’acceptation sociale du dispositif reste conditionnelle et donc fragile. Elle est liée aux résultats accidentologiques, à l’emplacement des dispositifs fixes et à la compréhension de la diversification de l’automatisation (mobiles, feux rouges, franchissement, vitesse moyenne) et, aujourd’hui, aux modalités de recours aux radars de nouvelle génération flashant dans les deux sens. Mal compris, tous ces éléments pourraient se conjuguer pour conforter l’idée, portée par les acteurs les plus hostiles à l’orientation donnée à la politique de sécurité routière depuis dix ans, d’un dispositif favorable à l’expression d’un arbitraire étatique. Les actes de vandalisme ponctuels contre les dispositifs comme les controverses développées, notamment depuis 2011, en témoignent. Face à ces risques, c’est à l’État central, redevenu légitime par les résultats qu’il a obtenus, de porter le travail d’explication nécessaire à la poursuite de la dynamique engagée et à la pérennisation de l’impact de cette politique.

1. Fabrice haMelin, « Renewal of public policy via instrumental innovation. The implementation of an automated speed  enforcement system in France », Governance : an International Journal of Policy, Administration and Institution, n° 23, juillet 2010, p. 509-530.
2. Fabrice haMelin et vincent spenlehauer, « L’action publique de sécurité routière : entre rêve et réalité », Réseaux, n° 26, 2008, p. 49-86.
3. hélène reigner, « La territorialisation de l’enjeu “sécurité routière”: vers un basculement de référentiel ? », Espaces et sociétés, n° 118, 2004, p. 23-42.
4. renauD crespin, « Drogues et sécurité routière. Changement politique ou nouvel usage des instruments ? », Revue française de science politique, n° 56, 2006, p. 813-836.
5. renauD epstein, « Gouverner à distance. Quand l’État se retire des territoires », Esprit, n° 11, 2005, p. 96-111